Унитарлы тип мемлекеттердегі мемлекеттік-әкімшілік басқарудың мемлекеттік қызмет жүйесі

Унитарлық үкімет пен олардың орталық әкімшілігі федеративтіге қарағанда азаматтардың өміріне ықпалы көбірек болады. Унитарлы мемлекеттердің көбінде ұлттық полиция күштері мен жергілікті полицияға деген қатаң бақылау орнатылған. Әдетте, осындай елдерде орталық әкімшілікпен тағайындалатын сот жүйесі болады. Бүгінгі күнде еуропалық унитарлы мемлекеттердің көбінде француздық үлгі бойынша құрастырылған бюрократия бар.

Франция. Францияда басқа батысеуропалық елдерге қарағанда, орталықтандыру процесі бұрынырақ аяқталды, мемлекеттік аппарат азаматтық қоғамнан бөлінді, функцияларды кәсіптендіру, еңбек бөлінісі мен рөлдердің дифференциялануы негізінде кәсіби бюрократия орнады. ХҮІІІ ғасырдың ортасында мемлекеттің бірігуінің аяқталуы мен абсолютизмнің консолидциясынан кейін, мемлекеттік-әкімшілік басқарудың орталықтануы басталды. Кәсіби бюрократияның көмегімен король билігі қоғамнан алыстатылады.

Ұлы Француз революциясы кезеңінде мемлекеттік аппараттың «құрылысы» жалғасын тапты: 1789 жылы мемлекеттік қызметтегі барлық феодалдық артықшылықтар жойылды, 1790 жылы провинциялар департаменттерге ауысты, 1791 жылы Ле Шапелье заңы мемлекет пен азаматтар арасындағы кез келген бірлестіктер мен «өтпелі ассоцияциялардың» құрылуына тиым салды.

Наполеонның тұсында мемлекеттік аппараттың І орталықтануы мен оның институционализациялануы күшейді. Ол мемлекеттің шіркеуге эффективті бақылау орнатуға мүмкіндік берген Ватиканмен конкордатқа қол қойды, азаматтық кодекс жасады, префектер мен супрефектер институтын құрды, барлық қала полицияларының комиссарларын тағайындады, жандармерияны ұйымдастырды. Наполеон француз бюрократиясының басты элементтерін француз қоғамындағы екі институттан — әскер мен шіркеуден алды. Наполеон түсінігінде идеалды империялық шенеунік «жартылай әскери типтегі» бюрократия үш принцип негізінде қалыптасты: иерархия, тәртіп, унификация. Императордың арманы шенеуніктердің корпусын құру, олар тек қана қоғамдық мүддеге қызмет етеді. Сонымен қатар Наполеон дарында адамдарға арналған мемлекеттік қызмет ашуды ойластырды. Империя кезеңінде француз мемлекетінің басты институттары және француз бюрократиясының дәстүрлері қалыптасты. Императордың бұйрығы бойынша Эколь Политекник жоғары элитарлы мектеп құрылды, бұл мектеп көптеген жылдар бойы кәсіби мемлекеттік қызметкерлерді дайындаумен айналысты.

ХІХ ғасырдың басында мемлекеттік қызметте шенеуніктерді қызметке алудың конкурстық жүйесі енгізілді. Сол кездегі әкімшілік элитаның «негізі» болған «үлкен мектептерде» (Политехникалық, тау-кен, жолдар мен көпірлер мектебі) қоғам мен мемлекеттік мүддеге қызмет ету насихатталды. Қызметке алудың конкурстық жүйесі француз бюрократиясының кәсібилігінің өсуіне және оған жаңа нормалар, құндылықтардың енгізуіне ықпал етті.

Конкурстық жүйенің енгізілуіне қарамастан, жоғарғы әкімшілік қоғамда артықшылықтарға ие таптарынан қалыптасты. 1830 жылдан 1848 жылға дейін Политехникалық институттың студентерінің 1% -і ғана жұмысшылар мен крестьяндар отбасынан шыққан еді. Түлектер арасындағы ірі буржуазия өкілдерінің саны үнемі өсіп отырды: 1848 жылы 56%-тен, 1880 61%-ке дейін өсті. Екінші империя жылдары (1851-1876 жж) 95% министрлер бөлімінің директорлары, 82% префект, 87% мемлекеттік кеңесшілер буржуазия мен аистократиядан шыққан. Үшінші Республика жылдарындағы (1871-1940 жж) демокротизация жоғарғы бюрократияға ешқандай әсер етпеді, «үлкен корпус» 546 мүшелерінің 10%-і ғана «халықтық класс» пен ұсақ буржуазия өкілдерінен болды.

Мақсатты бағытталған әлеуметтік селекция мен саяси бақылаудың көмегімен Францияның билеуші табы бюрократиялық элитаға халық өкілдерін жібермеді. ХІХ ғасырда қызметке қабылдау комиссиясы кандидаттың жалпы мәдениетіне және классикалық пәндерді білуіне көңіл бөлді (әсіресе, латын тілі). Шенеуніктердің мамандығы мұрагерлікпен әкесінің орнына баласы келіп отырды. Мысалы, 1840 жылы Мемлекеттік Кеңестің 68%-і ірі шенеуніктердің балалары еді, ал 1852 жылы префектердің 16%-ке жуығы префектер мен супрефектердің балалары болды.

Қызметке тұру конкурсы барысында кандидат арнайы құжаттар тапсыру керек еді, ал қызметке тағайындалған жағдайда, туыстық қатынастарын, қызметпен алмасуды кең түрде қолдануы тиіс. Шенеуніктердің жеке ісінде тек олардың мамандығы, кәсіби жетістіктері ғана емес, сонымен қатар әлеуметтік іс-әрекеттеріне мінездеме берілді. Осының барлығы заңды түрде шілделік монархия кезеңіндегі француз бюрократиясының алғашқы дағдарысына алып келді (1830-1848 жж). Француз политологтарының айтуынша, дағдарыстың себептері: мемлекеттік қызметке шенеуніктерді алудағы әкімшіліктің қателері, непотизм, саяси фаворитизм, шенеуніктердің құқықтық кепілдіктерінің болмауы, қатардағы қызметкерлердің жалақысының төмен болуы.

Луи Филипп кезеңінде де жоғарғы француз шенеуніктерінің мемлекеттік аппаратқа «меритократиялық режим» принциптерін енгізді. Сол кездерде кейбір мекемелерде шенеуніктерге жұмыс орындарынан кетуге, газет оқуға, шетел кітаптарын оқуға тиым салынды. Франциядағы мемлекеттік-әкімшілік басқарудың басты деңгейлерінің ұйымдастырылуын қарастырайық. 1981 жылға дейін елде орталық әкімшіліктің күшті билігі болды. Кез келген қозғалыс міндетті түрде Парижден бастау алды. Үшінші (1871-1940 жж), төртінші (1947-1958 жж), бесінші Республикалар сенімді түрде елді орталықтандыру саясатын жүргізді. Француз үкіметі және оның әкімшілігі елдің түгел бюрократиялық жүйесін қатаң бақылады. Мысалы, Франциядағы бірдей деңгейдегі мектеп оқушылары бір уақытта бірдей іспен айналысады. Кез келген бюрократиялық шешімдерді қабылдағанда, жергілікті жағдай, проблемалар мен инициативалар екінші жоспарға өтті. 1960 жылы әкімшілік басқарудың координациясын жақсарту мақсатында президент те Голль әрбіреуінде 2-ден 8-ге дейін департаменттен құралатын 22 аудан ұйымдастыру туралы декрет қабылдады.

Билікке 1981 жылы келген мамандар, Францияда жалған децентрализацияны жүргізді. Экономикалық және әлеуметтік жоспарлау өкілеттігінің бір бөлігі орталық әкімшіліктен аудандарға берілді. Салық салу, білім беру, денсаулық сақтау және экономикалық даму салалары 22 аудан мен 96 департаменттің өкілеттігіне өтті. Бүгінгі күні Франциядағы азаматтық қызмет туралы заң, екінші дүниежүзілік соғыстан кейінгі реформалардың нәтижесі. Бірақ «шенеунік» түсінігі қазіргі таңда барлық мемлекеттік орган қызметкерлеріне қолданылады, ал заңды түрде қарастыратын болсақ оның мағынасы тар. Негізінде ол тек қана азаматтық (жария) қызметкерлерге тән.

1946 жылғы заң азаматтық қызмет жүйесіне «кадр» түсінігін енгізді, ол бірдей іспен айналысатын барлық қызметкерлердің жиынтығын білдіреді. Францияда барлық департаменттердің директорларын біріктіретін, директорлар кадры бар, барлық инспекторларды біріктіретін, бақылау кадрі бар.

Осыдан басқа «шенеуніктер класы» деген түсінік бар. Барлығы төрт класс бар, олар әріптермен белгіленеді. А, В, С, Д және төмендеуші иерархиялық тәртіппен орналасады. А класына басқару шешімдері мен бұйрықтардың функцияларын дайындау қызметі жатады. Оны мемлекеттік-әкімшілік басқарудың шенеуніктерінің 20%-і құрайды. В класы осы бұйрықтардың орындалуын қамтамасыз етеді, оған 40% шенеунік кіреді, С класы мамандандырылған тапсырмалармен айналысады, олар 32%-і құрайды. Д класына жай атқарушы жай атқарушы рөлін атқаратын техникалық жұмыскерлер жатады. 1946 жылғы заң да, 1959 жылғы ордонанс та Францияның барлықазаматтық қызметін қамтымайды. Олармен жасалған шенеуніктердің беделі бірнеше мемлекеттік қызметкерлер категорияларына: судьяларға, әскери адамдарға сату мемлекеттік қызметкерлеріне, полицияға қолданылмайды. Сөйтіп Францияда шенеуніктердің негізгі беделдерімен қатар жекеленген беделдер де бар.

Заңға сәйкес, адам мынадай жағдайда мемлекеттік қызметке қабылданбайды: егер Францияның азаматтығы болмаса; азаматтық құқықтары болмаса және жақсы моральді ісәрекеттерге жауап бермесе; әскери қызмет туралы заңды бұзса. А класына арналған конкурстық емтихандаржалпы және техникалық білімдерді тексеруге бағытталған. Жақсы оқу орнын бітіргені туралы диплом міндетті түрде болуы тиіс. В класына арналған конкурстық емтихандар мынаған бағытталған. Кандидат міндетті түрде өзіне бағынатын адамдардың қызметін заңды түрде анықтай білуі керек. С класына арналған конкурстық емтихандар кандидаттардың атқарушы-техникалық шығармашылығын анықтауға бағытталады. Д класына арналған конкурстық емтихандар мектеп бағдарламасынан аспайды.

Францияда конкурстардың екі типі бар: сыртқы және ішкі. Сыртқы конкурстарда жаңа шенеуніктерді қабылдау жүргізіледі, ал ішкі конкурстарда шенеуніктер иерархиялық саты бойынша өсуі жүргізіледі. Ішкі конкурс қызметте өсудің құралы болып табылады, Францияда шенеуніктердің қызметте өсуі саты бойынша және шені бойынша болады. Саты бойынша өсу жалақының көтерілуінен байқалады. Шені бойынша жоғарылауы екі жолмен жүзеге асырылады. Біріншіден, шенеуніктерді жыл сайынғы жоғарылау тізіміне енгізу. Екіншіден, арнайы емтихан арқылы кәсіби таңдау. Мемлекеттік қызметкерлердің саяси қызметінде француздық құқықтық доктрина белгілі қызығушылықтарды танытады. Француздық құқықтық доктрина шенеуніктердің мемлекетке деген қарым-қатынасы принципіне сүйенеді.

Ұлыбритания. Ұлыбританияда (АҚШ-та сияқты) ХІХ ғасырдың екінші жартысына дейін азаматтық қызметтің тұрақты, мамандандырылған институты болмады. Министрліктер, клерктер құрған штат осы елдерге ерте, яғни ХҮІІІ ғасырдың екінші жартысында қалыптасты. Мемлекеттік қызмет патронаж тәртібінде болды, емтихандар мен конкурстар жүйесі болмады, непотизм гүлденді.

Тек 1850-1870 жылдары Англияда тұрақты әрі кәсіби қызметті қалыптастырған реформа жүргізілді. Реформаны Англияның екі көрнекті саяси қайраткерлері – ірі шенеунік, Үндістанда әкімшілік қызметте болған Ч.Тревельян, қоғам Палатасының мүшесі С.Норткот жасады. Норткот – Тревельян реформасының мәні ашық конкурстық емтихандар жүйесін енгізу.

Бірақ патронаждық жүйенің жақтастарының әсерінен бұл реформа ұзаққа созылды. Кандидаттарға емтихандар жүргізген азаматтық қызмет істері бойынша комиссияға қарамастан, патронаждық бақылау өз қызметін тоқтатпады. 1870 жылы ашық емтихандардың енгізілуі туралы бұйрық шықты.

Ағылшын саясаттанушылары Норткот – Тревельян реформасын мемлекеттік-әкімшілік басқаруға қосқан зор үлесі деп біледі. Осы реформа Ұлыбританияның қазіргі заманғы азаматтық қызметінің негізі болып саналады.

ХХ ғасырдың басында қалыптасқан ағылшын мемлекеттік-әкімшілік басқарудың басты ерекшелігі, саяси және әкімшілік салаларының бөлінуі. Министрліктердің барлық жұмыстары, ұсақ жұмыстармен қоса алғанда, министрлердің өздері жүзеге асырады, ал шенеуніктер клерктер рөлін атқарады. Азаматтық қызмет Корона саяси қызметінен жеке өмір сүрді.

Ұлыбританияда «табыс жүйесінің» қалыптасуы мен саяси емес азаматтық қызмет институтының дамуының басты себебі, тарихи қалыптасқан жағдайға байланысты болды, яғни шенеуніктер қызметіне жеке меншігі сияқты қарады. Ағылшын саясаттанушылары көрсеткен тағы бір себеп, бұл көтеріліп келе жатқан ағылшын буржуазиясының парламенттегі корольдің ықпалын шектеуге ұмтылуы.

Қазіргі заманғы азаматтық қызмет институты салыстырмалы түрде жақында ғана, біздің ғасырымыздың 70-ші жылдары қалыптасты. Бұл кезеңде елде ірі әкімшілік реформалар жүргізді. Азаматтық қызмет бойынша реформа Комитетін лорд Фултон басқарды. Ол үкіметке 158 ұсыныстан тұратын «Азаматтық қызмет» баяндамасын оқыды. Үкімет оны қабылдады.

Елдегі азаматтық қызметтің кемшіліктерін айта отырып, Фултонның комитеті азаматтық қызметтің жаңа моделі – менеджеральді модельді ұсынды. Осының негізінде мемлекеттік-әкімшілік басқарудың американдық үлгісі жатыр. 1971 жылдың қаңтарында реформаны жүргізу басталды. Алғашқы қадамы классатар жүйесін жою мен үш негізгі шенеуніктер тобын қалыптастыру болды. Жоғарғы саяси және әкімшілік басқарушылар тобын орынбасардың көмекшісі, хатшының тұрақты орынбасары, тұрақты хатшылар құрады. Бұл топқа кіргендер азаматтық қызмет құрамының жоғары деңгейін құрды. Екінші топ — әкімшілік. Ол екі сатыдан тұрады: ұйымдастырушының оқушысы және жоғарғы атқарушы. Әкімшілік топ мемлекеттік аппараттың қызметін координациялау мен министрліктердің қызметіне басшылық жасаудан жай кеңсе қызметтерінің атқарылуын бақылауға дейінгі көптеген мәселелерді шешеді. Үшінші топ ғылыми мамандандырылған жұмыскерлер мен техникалық мамандандарды біріктіреді. Оларға архитекторлар, ғалымдар, инженерлер кіреді, олар шенеуніктерге білім беру мен олардың кәсіби даярлығымен айналысады. Одан басқа техникалық жұмыскерлердің көмекші тобы да ұйымдастырылды. Олар сызба сызушылар, іс жасаушылар.

Көріп тұрғанымыздай, бұл үлгі Франция мен АҚШтағыға жақын болып келеді, онда министрлер өздерінің кабинетін құрайтын саяси кеңесшілерін әкеледі. Кабинет мүшелері министрмен бірге отставкаға кетеді.

Әкімшілік класқа 20-28 жас аралығындағы университет түлектерінен өтініш қабылданады. Үшінші топқа шенеуніктерді қабылдағанда емтихан бағдарламасына сәйкес білімі болса жеткілікті деп есептелінеді.

1971 жылдан бастап, әкімшілік класқа емтихандар «ІІ әдісі» ьойынша өтті. Ол ІІІ сатыны құрайды: жалпы пәндер бойынша жазбаша баяндамалар, тесттер және сұхбат. Қайта даярлауды мемлекеттік қызметкерлер 1970 жылы құрылған колледжде өтеді.

Қызметте жоғарылау әр топта әр түрлі жолмен болады. Әкімшілік және саяси басқарушыларды азаматтық қызмет жөніндегі министр тағайындайды. Министрлік тұсында арнайы құрылған таңдау комитеті бар. Комитетте ЭВМ көмегімен құрастырылған жоғары ұйымдастырушылар штатының құпия тізімі сақталады, мұнда білімі, мамандығы, стажы туралы мәліметтер жиналған. Комитет тұсында жоғарғы ұйымдастырушыларды қызметте жоғарылатумен айналысатын арнайы топ бар.

Қызметте көтерілудің ағылшындық жүйесі барлық деңгейдегі қатаңдықпен ерекшеленеді. Бір министрліктен екіншісіне, бір топтан басқа топқа ауысу шектеулі. Адамның мамандық стажы емес, оның жасы әсер етеді. Бүгін Ұлыбританияда 25%-дан астам шенеунік бар – олар құқық, экономика, ғылым мен техника салаларындағы мамандар. Олар мемлекеттік аппараттағы 60% басқарушыны құрайды. Англияда мемлекеттік-әкімшілік басқару жүйесін бақылаудың тарихи төрт формасы қалыптасқан: парламенттік, соттық, әкімшілік трибунал жүйесі және парламенттік өкілеттік институты. Парламенттік бақылау министрлік жауапкершілік доктринасының негізінде қалыптасты. Бұл доктринаның мәні – министр барлық министрліктердің жұмысына жауапты бола отырып, министрлікте қате кеткен жағдайда ол отставкаға кетуі тиіс.

Авторлық сілтеме:
Дюсембекова М.К. Мемлекеттік-әкімшілік басқару жүйесі «Саясаттану» мамандығы студенттері үшін оқу-әдістемелік құрал/ Астана: Л.Н.Гумилев атындағы Еуразия ұлттық университеті, 2013, — 176 б.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *